Contraddittorio e processo amministrativo

L’art. 22 della legge TAR – la costituzione in giudizio meramente formale della pubblica amministrazione resistente – il principio del contraddittorio (leso) nel processo amministrativo.

È sempre più in uso nel processo amministrativo, allorché si abbia quale controparte l’Autorità amministrativa provinciale o comunale, la prassi dalle medesime adoperata della costituzione in giudizio meramente formale, fondata sulla totalità delle eccezioni processualmente proponibili, sia con riferimento al rapporto sostanziale (l’infondatezza del gravame), sia con riferimento al rapporto processuale (l’inammissibilità o l’irricevibilità del ricorso); tutto ciò a mezzo di formulazioni generiche, talvolta su moduli che appaiono addirittura “pre stampati” (in moderno gergo telematico, col taglia/incolla), non supportate da argomentazione alcuna. In buona sostanza la classica “contestazione delle argomentazioni in fatto e in diritto, per i motivi che si diranno, con espressa richiesta di declaratoria di irricevibilità e/o l’inammissibilità e, comunque, infondatezza, con vittoria di spese ed onorari di giudizio”. Questa la memoria di costituzione tipo.

Tale prassi si pone in palese violazione del generale principio di parità delle parti processuali, che si traduce nella violazione dell’altrettanto pacifica natura (anche) del processo amministrativo come processo di parti, tutti concetti, questi, sotto varie forme saldamente ancorati alla nostra Costituzione (artt. 3, 24 e 111 Cost.), nonché, a livello “superiore”, alla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo (art. 6).

A ben guardare, da un lato il ricorrente è tenuto a pena di decadenza a dedurre nel ricorso introduttivo tutti i motivi di impugnativa, potendo, al massimo, “permettersi” di trattare gli stessi in modo generico, con l’obbligo però di fornire in ogni caso al Giudice, sin dall’atto introduttivo del giudizio, tutti gli elementi idonei ad individuare i tratti essenziali ed i confini del motivo di doglianza.

Ciò affinché il Giudice medesimo, oppure la controparte, siano quantomeno posti nelle condizioni di eccepire l’eventuale, e se del caso, illegittima proposizione di nuovi motivi nel prosieguo del giudizio, in specie, ad esempio, nella memoria illustrativa finale, oppure nella discussione orale all’udienza di merito.

Non è dato di comprendere, invero, il perché di un ingiustificato, diverso e migliore trattamento “riservato” ex lege/contra legem al resistente, che può così “permettersi”, oltre che di costituirsi in giudizio fuori termine -(i 50 [30+20] giorni previsti dalla legge per la presentazione di memorie, istanze e documenti) altresì di non contrastare sotto alcun profilo, anche minimo, con l’atto di costituzione puramente formale, i puntuali motivi di ricorso.

L’ordinamento, recte la giurisprudenza amministrativa, ha già compiuto, si reputa, uno sforzo interpretativo notevole al fine di rendere meramente ordinatorio il termine di cui all’art. 22 L. TAR, per la costituzione in giudizio del resistente. Di certo l’ordinamento stesso non può andare oltre, non può cioè continuare a permettere, in base al dedotto principio di parità delle parti processuali, che l’atto di costituzione sia in realtà un non atto, un vuoto simulacro.

Tale concetto, oltre che trovare il proprio fondamento nei summenzionati principi generali costituzionali e comunitari, nel silenzio della legge sul processo amministrativo, non può che basarsi sulla formulazione dell’art. 167 c.p.c., regolante il modo di costituzione in giudizio del convenuto nel processo civile, che esplicita in modo chiarissimo che il convenuto, nella comparsa di risposta, “deve proporre tutte le sue difese”.

E poiché il sistema processuale amministrativo, per tutto quanto residua dal dettato della legge speciale che lo regola, è fondato sul principio del richiamo alle norme del (nuovo) processo civile -che a sua volta è fondato sul sistema delle preclusioni e su un rigoroso rispetto del principio del contraddittorio- si può trarre da ciò il ragionevole convincimento che l’atto di costituzione meramente formale, che nulla deduce ed argomenta nella sostanza dei motivi di impugnativa, produca il necessario effetto della rivisitazione, recte della riapertura, del congegno processuale tipico rappresentato dalla memoria illustrativa e dalla gestione orale d’udienza. Ciò allorché la parte costituita in tale insufficiente maniera sviluppi i vari temi solo nel prosieguo del giudizio, in particolare solo nella memoria illustrativa finale. Il disequilibrio che si viene a creare tra le parti in tale contesto è palese e profondamente ingiusto.

Non vi è chi non veda, infatti, come un atto di costituzione meramente formale, costringa il ricorrente ad una non difesa nel prosieguo del giudizio, con conseguente frustrazione delle regole del contraddittorio, la cui lesione si manifesta in particolare, proprio all’atto della memoria illustrativa finale, il cui scopo fisiologico, nella logica processuale, sarebbe anche quello di puntualmente contro dedurre agli argomenti proposti in difesa dalla controparte –spesso per l’appunto totalmente assenti- facendo venire meno o riducendo fortemente la funzione precipua di tale terminale strumento processuale.

Vi sarebbe, in buona sostanza, a totale vantaggio della parte resistente, una illegittima traslazione della funzione della comparsa (recte dell’atto di costituzione) in direzione dell’atto finale del processo, la memoria illustrativa, sul cui contenuto la parte ricorrente può solamente contro dedurre all’udienza pubblica, la quale, però, nel suo fisiologico incedere in base alle generali regole, non tiene affatto conto di tale disequilibrio, atto ad inficiare ancora una volta la parità delle parti processuali, oltre che a ledere la legittima pretesa alla perfezione del contraddittorio.

Tale disequilibrio, invero, trova ulteriore conferma proprio nella attitudine cartolare (anche per scelta difensiva), tipica del processo amministrativo e per converso nella eccezionalità della difesa orale in udienza pubblica, che pone le repliche orali del ricorrente, avverso le difese scritte tardive avversarie, decisamente su un piano deteriore, rispetto alla possibilità di difesa scritta a mezzo della memoria illustrativa finale avverso gli argomenti già esaustivamente sviluppati nell’atto di costituzione esaustivo. E’ una questione sia di sostanza dei temi da trattarsi, che (e soprattutto di) tempistica. Utilizzando il classico gergo avvocatesco, trattasi del tempo che ha il Giudice per “leggersi le carte”.

L’istantaneità dell’udienza pubblica, infatti, per svariate ragioni –non ultima una fisiologica difficoltà in capo ai soggetti processuali nel fissare i concetti oggetto della discussione- ben difficilmente potrà permettere una compita ed esaustiva difesa nel rispetto delle regole del contraddittorio, allorché tutte le difese della parte resistente vengano dispiegate alla fine del giudizio: Si avverte così, in codesti casi, la necessità di un correttivo processuale.

Alla luce di tali valutazioni ed in presenza di tale condotta processuale della pubblica amministrazione, dovrebbe ritenersi ammissibile, ad esempio, nel processo amministrativo, la possibilità per il ricorrente leso nel suo diritto al contraddittorio, di deposito in udienza di note di replica in forma scritta, anche a prescindere dalla consuetudinaria e per certi versi “caritatevole” accettazione e/o consenso prestato dalla controparte, quale criterio di riequilibrio delle posizioni processuali, in conformità del resto col tipico meccanismo dell’alternanza degli atti processuali racchiuso, ad esempio, nell’art. 190 c.p.c. relativamente al deposito delle memorie conclusionali e di replica nel più moderno processo civile.

In conclusione, quindi, una compiuta difesa della resistente sin dall’atto di costituzione diventa onere anche sostanziale e non solo formale per il rispetto del principio del contraddittorio, nel pieno rispetto della Carta Costituzionale e della Convenziona Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo in tema di giusto processo.

L’art. 22 della L. TAR e l’applicazione che di esso ne fa la costante giurisprudenza amministrativa appare “cosa vecchia”, da cambiare.

Luca Gadenz
avvocato del Foro trentino