TRGA di Trento, sua illegittima composizione

Ancora sulla Sentenza n. 171/2008 del T.R.G.A. di Trento

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Anche dopo la recentissima sentenza della Corte Costituzionale n. 130/2009

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La vexata quaestio della ritenuta illegittima composizione del collegio giudicante, per la presenza in esso del membro laico di designazione provinciale

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Investitura del membro laico della funzione di giudice relatore in causa promossa contro la provincia

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Il II° comma dell’art. 51 c.p.c. – Astensione e ricusazione del giudice ex artt. 51 e 52 c.p.c., una possibile soluzione tutta interna all’ordinamento processuale dello Stato italiano

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Un muro duro a crollare quello della specialità (anche) della giurisdizione amministrativa trentina

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La Sentenza che tardivamente si annota impiega numerose e dense pagine per dimostrare che il Giudice che l’ha estesa -e per l’effetto il Collegio tutto- è terzo, imparziale ed indipendente, sia rispetto all’oggetto del giudizio, ossia un atto provinciale di annullamento gerarchico di una concessione edilizia comunale, sia rispetto all’ente da cui l’atto medesimo promana, ossi la Giunta della Provincia Autonoma di Trento.

La questione nasce nel processo per opera di una parte processuale, la stessa che è risultata poi soccombente nel giudizio per conflitto di attribuzione avanti la Corte Costituzionale, che -premesse le doverose quanto ovvie rassicurazioni sulla considerata statura morale dei Magistrati- ha sollevato ancora una volta, mirando dunque esclusivamente al sistema processuale, il problema della (il)legittima composizione del Tribunale Amministrativo Trentino.

Si obbietta che con riferimento al Collegio giudicante un membro del Tribunale sia, non solo designato dall’organo legislativo provinciale, ma anche ex lege componente obbligatorio del Collegio stesso assieme ai due altri membri togati e, infine, cosa di non poco conto, che il membro laico assuma, per disposizione organizzativa interna, la funzione di Giudice Relatore in causa promossa contro l’ente che l’ha designato.

Anche solo a mantenersi su una valutazione “di pelle” –quella che normalmente compie il cittadino utente della giustizia- già si avverte, dalla combinazione dei supra elencati fattori, che il sistema processuale amministrativo trentino incarna delle preoccupanti problematicità, se non addirittura delle evidenti criticità.

Questa è la sensazione autentica che un avvocato prova, talvolta nell’interpretare, talvolta nell’udire dalla viva voce del proprio assistito, sentimenti di comprensibile sfiducia in un sistema di giustizia amministrativa così strutturato.

La delicata questione, prima di affondare nei meandri del diritto -tendenzialmente riservati agli operatori- deve passare attraverso due premesse di fondo, che costituiscono il fulcro della tesi qui esposta.

Le premesse si fondano:

da un lato, in via generale, sulla opinione che può formarsi nella coscienza di un cittadino della repubblica (art. 1 cost.), che autonomamente sappia, o che venga opportunamente/doverosamente informato dal difensore (art. 40 cod. deont.), che la sua causa verrà (co)decisa, e nella peggiore delle ipotesi pure istruita e relazionata al Collegio, da un Giudice (artt. 101, 102, 104, 106 cost.) designato dalla medesima amministrazione contro la quale egli agisce per mezzo del processo (art. 24 cost.); giudizio che culminerà con una sentenza resa pro quota in suo nome (art. 101 I° comma cost.);

dall’altro sullo stato d’animo e sulla serenità nel rendere il giudizio, del Giudice laico e per l’effetto del Collegio tutto (art. 101 II° comma cost.), che acquisisca formalmente nel processo, sotto forma di eccezione in senso tecnico, la percezione di non essere “ben tollerato” dal cittadino, anche per il solo fatto di non apparire come soggetto terzo, imparziale ed indipendente, non solo sull’oggetto della causa, ma anche con riferimento alla natura del soggetto che rappresenta la controparte processuale, coincidente in senso lato con il soggetto che designa il membro laico, sul cui atto è da rendere il giudizio (art. 111 cost.).

Emerge da tale evenienza processuale -tutt’altro che “di scuola”- un ambiente entro cui si esercita la giurisdizione, intesa questa come prodotto del rapporto tra magistratura ed avvocatura, quest’ultima in necessario raccordo con la parte assistita, che molto preoccupa per via della assenza o comunque della forte compromissione nelle parti del processo, di quella naturale serenità del (e nel) giudizio, che financo rischia di intaccare la stessa autorevolezza del decisum del Giudice. Non l’autorità, ben si intende.

Non sono, queste, affermazioni forti o dispregiative della istituzione giudiziaria, ma solo lo specchio di un sentimento vero che la gente trentina può provare allorché abbia a sperimentare l’esperienza di un processo amministrativo contro la Provincia, del tutto a prescindere, ovviamente, dall’esito del giudizio o da qualsiasi altro indice statistico legato alle vittorie od alle soccombenze che interessino l’ente autonomo, che nulla rilevano con il problema de qua, che rimane in tutta la sua drammaticità e pietrificazione giurisprudenziale, ancorato ai principi di fondo dell’ordinamento/giurisdizione democratico/a.

Anticipando l’elemento fondante della tesi qui esposta, non vi è chi non veda come una situazione processuale così descritta -a fronte cioè di una formale eccezione sollevata dalla parte nel processo in ordine al difetto, anche solo sulla apparenza, dei requisiti di terzietà, indipendenza ed imparzialità del Giudice laico- possa integrare con una certa naturalezza quantomeno l’ipotesi ricusatoria di cui all’art. 51 II° comma c.p.c..

Chi può, invero, ragionevolmente escludere che una eccezione del genere di quella prospettata, fondata su dubbi legittimi che possono sorgere nel cittadino utente della Giustizia, non sia cosa seria, non sia cioè palesemente destituita di fondamento, provocatoria, dilatoria, prepotente, ma sia, invece, la legittima pretesa di vedere garantiti i più alti valori racchiusi nella nostra Costituzione, fondanti le regole del giusto processo latamente inteso, in cui giust’appunto rientrano i valori della (anche solo apparente) terzietà, indipendenza ed imparzialità del Giudice.

Chi può, inoltre, ragionevolmente sostenere che in tale specifico caso, rappresentato dalla triplice combinazione dei fattori di cui in premessa, che colpiscono il Giudice laico, non nascano quelle gravi ragioni di convenienza regolate dal comma II° dell’art. 51 c.p.c., che devono indurre il giudice ad astenersi ex officio dalla causa, non solo, per l’appunto, in primis in attuazione di quella che si può definire la necessaria “autodiagnosi interna del sistema giurisdizione”, ma anche a fronte della eccezione in tal senso formalmente sollevata nel processo dalla parte in attuazione, in via suppletiva, della “eterodiagnosi” del sistema medesimo.

Pare insomma, questo, un argomento che per la sua portata fondante l’esercizio della funzione giurisdizionale non possa non farsi rientrare nell’alveo della invocata norma processuale, con il conseguente obbligo del Giudice di procedere quantomeno (motivando poi negli atti) nella delibazione concreta del dubbio che nasce in sè o per come gli viene prospettato dalla parte, in ordine alla sussistenza delle garanzie del giusto processo.

Tale norma rappresenta con tutta evidenza una valvola di sicurezza essenziale ed insopprimibile, proprio a garanzia del giusto processo regolato dalla costituzione, a completamento cioè delle condizioni tipizzate in forma di numerus clausus previste, invece, dal I° comma dell’art. 51 c.p.c..

In buona sostanza, non può legittimamente ammettersi nel nostro ordinamento, in ossequio alle regole del giusto processo, che un Giudice non possa nemmeno compiere, od ancora, che la parte non sia messa in grado di eccepire, con possibilità anche astratte di accoglimento, il motivo attinente la sussistenza delle gravi ragioni di convenienza all’astensione del Giudice dal giudizio, di cui appunto parla il comma II° dell’art. 51 c.p.c..

Ed ecco, dunque, manifestarsi in tutta evidenza il cortocircuito del sistema processuale amministrativo trentino, idoneo a mettere in discussione la costituzionalità della norma di attuazione dello Statuto di Autonomia (l’art. 1 del D.P.R. 6.4.1984 n. 426 – istituzione del T.R.G.A. di Trento), la ove, da un lato esso costringe il Giudice a non porsi nemmeno il problema della sussistenza su di sé delle gravi ragioni di convenienza innescanti l’obbligo di astensione (un inammissibile difetto di autodiagnosi interna al sistema), dall’altro provoca l’inammissibilità automatica ex lege della eccezione della parte processuale, proposta sempre sulla asserita sussistenza delle gravi ragioni per astenersi dal giudizio.

Tali evenienze sono offerte dal divieto giuridicamente (ed indirettamente) imposto dalla norma di attuazione dello Statuto, a che il membro laico si possa (venga fatto) astenere dal giudizio, reso tale dalla sua obbligatoria presenza nel collegio giudicante, a questo punto anche in situazioni di acclarata presenza di gravi ragioni di convenienza, tali da suggerire anche solo in astratto la sua astensione.

Si può dunque affermare, oggi, la preoccupante assenza dal processo amministrativo trentino, di una essenziale e primaria garanzia processuale, quale quella offerta dall’art. 51 II° comma c.p.c., che trova il proprio e diretto corrispondente normativo in vari principi della nostra costituzione, di certo prevalenti rispetto alla norma di attuazione dello statuto di autonomia, il cui rango nell’ambito della gerarchia delle fonti appare addirittura deteriore rispetto alla norma processuale invocata, se letta in rapporto alla fonte da cui essa trae “la propria luce”. Ma non è questa la sede per trattare il tema della gerarchia delle fonti, con riferimento alle norme di attuazione dello Statuto di Autonomia trentina.

Nel merito poi, solo per inciso, pare comunque, analizzando la giurisprudenza formatasi in applicazione del citato II° comma, che gravi ragioni di convenienza per ritenere doverosa l’astensione del Giudice siano statisticamente sorte su problematiche molto meno rilevanti, rispetto alla messa in discussione della terzietà, della indipendenza e della imparzialità di un Giudice.

Tale argomentare impone, peraltro, un doveroso passaggio sulla nozione stessa di giurisdizione, intesa nella sua accezione più ampia, a garanzia del cittadino nel cui nome questa viene esercitata. E’ evidente che le cause di astensione e di ricusazione del Giudice di cui agli artt. 51 e 52 c.p.c., comprese le gravi ragioni di convenienza di cui al II° comma dell’art. 51 c.p.c., debbono rimanere tutte incluse nella definizione di giurisdizione, poiché ne costituiscono il fondamento, sia sul piano formale dell’esercizio della funzione, sia su quello sostanziale del rispetto della regola costituzionale posta a garanzia del giusto processo.

Non può dunque nemmeno concepirsi una giurisdizione, sotto il profilo del suo corretto instaurarsi per la celebrazione di un giusto processo, se viene meno tout court la possibilità per il Giudice di verificare nelle forme predette la sua posizione obbiettiva di fronte all’oggetto ed ai soggetti del giudizio.

Insomma, il cittadino/ricorrente, nel cui nome la giurisdizione viene esercitata, assume avverso detto problema una posizione di diritto soggettivo perfetto, ma prima ancora inviolabile e dunque costituzionalmente garantito, di beneficiare di una giurisdizione piena e perfetta anche sotto il profilo della astratta possibilità di diagnosi del sistema, senza che questa possa soffrire –per via di un divieto imposto da una norma di attuazione dello Statuto- la carenza di uno strumento, quale quello della astensione, anche ex art. 51 II° comma c.p.c., che rappresenta uno dei cardini fondamentali per garantire il giusto processo.

Si può dunque ritenere che l’art. 51 II° comma c.p.c. rappresenti, sotto il profilo processuale, la diretta attuazione dei due fondamentali principi racchiusi rispettivamente nell’art. 24 cost. (diritto di difesa) e nell’art. 111 cost. (la garanzia del giusto processo).

Oggi, nel sistema processuale amministrativo trentino, tali garanzie non sussistono, proprio in ragione del disposto normativo di cui all’art. 1 del Decreto istitutivo del Tribunale Amministrativo Regionale.

La questione della ritenuta illegittima composizione del T.R.G.A. trentino può, pertanto, trovare una idonea soluzione (intermedia) anche tutta interna al nostro ordinamento, nel ritenere cioè costituzionalmente illegittima la citata norma di attuazione, anche solo nella misura in cui è ammessa (recte imposta) la presenza nel collegio giudicante del membro laico di nomina provinciale, anche in cause vertenti contro il medesimo ente designante, senza che sia garantita, almeno, la possibilità per codesto Giudice di ponderare la sussistenza dei gravi motivi che suggeriscono rectius impongono una astensione; motivi che emergeranno dal processo per sua stessa volizione (quell’autodiagnosi, sempre da attendersi) o in accoglimento della eccezione sollevata dalla parte (eterodiagnosi necessitata in caso di inerzia del Giudice).

In tutti gli altri casi il problema può anche non porsi, visto e considerato che la ragione fondante della introduzione della figura del membro laico nell’organico del T.R.G.A. di Trento, è da ravvisarsi nell’esigenza eminentemente politica di dare ingresso, nell’esercizio della giurisdizione, a quel patrimonio di conoscenze legate alla specificità delle genti e del territorio trentino, che pare siano essenziali (sic!) al fine di garantire una giustizia speciale calata in una realtà, in effetti, fin che dura, speciale.

L’esercizio della autonomia speciale trentina, per dimostrarsi all’insegna dell’eccellenza, non necessita di interessare anche la funzione giurisdizionale. Ben altre sono le funzioni (quelle legislative ad esempio), atte a valorizzare la specialità trentina. Forse, tornando nel seminato e preso atto del “muro” elevato sul tema dalla giurisprudenza (che comunque non deve scoraggiare il foro), bene farebbe un impulso al legislatore, volto a creare le basi, invece, per una differenziazione/dissociazione in melius della realtà Trentina dalle altre realtà territoriali o giurisdizionali italiane o straniere, del pari caratterizzate dall’esistenza di membri laici nei collegi giudicanti (si veda da ultimo la deludente sentenza 2 luglio 2008 n. 18033 delle SS.UU. della Cassazione, che con sorprendente semplicismo tecnico conferma la bontà dell’impianto del C.G.A. siciliano in punto di presenza dei mebri laici, in quanto ancorato ai “contenuti storico-concreti” dello Statuto di autonomia).

Tornando alle dense pagine della sentenza, il fatto, poi, che esistano qua e là negli ordinamenti degli altri stati membri della comunità europea situazioni analoghe a quella trentina, non equivale di per se alla dimostrazione di aver verificato con completezza –nemmeno a tenere conto della giurisprudenza delle corti europee- la legittimità alla nostra costituzione e alle nostre regole processuali, del sistema processuale amministrativo trentino.

Tutt’altre e più complesse questioni riguardano la composizione della Corte Costituzionale, sulle quali nemmeno mi azzardo ad entrare.

Luca Gadenz
avvocato del foro trentino